长安，皇宫。
金碧堂皇的皇宫宫殿，文武百官分立左右；殿内最上方坐着一名穿着龙袍的少年：汉灵帝。
汉灵帝一脸玩世不恭，带着些许紧张的眼神看着朝堂上这文武百官，尽是些年过半百的老人。
这些老人也最让汉灵帝痛恨，每一个人辈分比自己高；甚至还有三朝元老，威望高、权利大、朝中派系林立皆因这些老人们，他们辈分比自己高出不知道多少，自己所作所为均受他们制约。
每天吃多少饭，每顿饭吃多少米都是由这些人计算着；自己名义上是皇帝可是却是这些人所控制的傀儡。
也只有在自己的后宫，宦官们的伺候下自己才能有一丝丝自由；才能稍微喘口气，不像朝堂之上随时会被窒息。
虽然天下人人都说自己年幼，昏庸无道导致宦官弄权；可是，自己年幼无能且宦官当道难道没有这些“忠臣”们尽的一份力？
“诸位爱卿，最近全国各地匪患严重；叛逆如雨后春笋一般，杀一个冒一群，少则几百人，多则几十万人；其中张燕的黑山军人数据说都快过百万，这该如何是好啊？”汉灵帝确实头疼，黄巾军主力一年不到就被灭了，可是各个地方的小股残余黄巾乱党和其他叛逆们让人很难受。
一名头发、胡子花白的老者率先从人群中站了出来；提出一点：废史立牧。
此人正是刘焉。
汉景帝的后裔刘焉担任太常，主管祭祀礼仪和宗庙社稷这样的官职，也没有多少实际权力，他一直担心自己家族的安危。东汉中央政府外戚和宦官交替执政，稍不留神就会家破人亡，首都就是一个是非之地，很难保证家族不翻船。
刘焉向汉灵帝建议，地方上的刺史、太守权力非常大，而且贪腐非常厉害，尾大不掉，不利于清缴各地的黄巾军，不如设立州牧遏制刺史、太守的权力，总揽地方的政务和军事，便于调动地方力量和军队镇压黄巾军起义。
刘焉这个提法得到汉灵帝的赞同，也得到很多朝廷重臣的附议，这样做可以保护一地的地方平安，如此类推可以逐渐将黄巾军起义镇压下来。
刘焉提议州牧的人选是东汉宗室人员和朝中大臣担任州牧，汉灵帝和朝中大臣大都同意。东汉宗室是皇亲国戚，肯定拥护中央政府，朝中大臣也可得到地方实权，汉灵帝也有自己的打算，你们出任地方州牧，也必须将家人的一部分留在首都，作为类似质子的抵押，防止地方反叛。
至于是否全国推行“废史立牧”，汉灵帝并没有同意，只是一部分地方将刺史改为州牧。宗室刘焉出任益州牧、刘表出任荆州牧，袁绍自我吹嘘的“四世三公”也是地方州牧的代表，他的兄弟袁术也是州牧的代表人物。
毋容置疑的是，很多州牧到了地方完全掌控了地方军
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